竞争性磋商采购:治理注会行业低价竞争

近日，中注协召开行业热点专题报告会，邀请财政部国库司（政府采购管理办公室）采购管理一处副处长王奇璋就《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《竞争性磋商办法》）进行解读。

记者注意到，财政部于年初制发的《竞争性磋商办法》，旨在推进政府购买服务，推广政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式，深化政府采购制度改革。事实上，推动政府购买服务，尤其是推动政府购买注册会计师服务，这是促进注册会计师行业加快发展的重要政策举措，更加有利于提高政府及其所属企事业单位会计信息质量。

记者还注意到，财政部在《2015年政府采购工作要点》中明确，要推进政府购买服务等各项改革工作，要大力开展政府购买服务工作，推广应用竞争性磋商等非招标采购方式。

那么，竞争性磋商对于注册会计师行业影响几何？目前政府购买服务中采用竞争性磋商方式进行招标的现状又怎样呢？这项制度创新能成为治理行业恶性低价竞争的杀手锏吗？

在专题报告会上，王奇璋简要介绍了政府采购的内容，并就当前政府采购的方式及特点做出了深入分析。

王奇璋说，政府采购可以归纳为“四件事”。一是“新事”，相比西方政府采购两三百年的历程，政府采购在法制化轨道运营在中国只有12年，政府采购本身就是新鲜事物，同时，政府购买服务的内容对应的也包括一些“新事”，诸如PPP等；二是“大事”，政府是我国最大的单一消费者，承载着政府宏观调控的意图，2013年政府采购总规模达到1.64万亿元；三是“好事”，政府采购保证了财政资金的使用安全，也保证了采购者的安全；四是“难事”，政府采购触动各方利益调整，要由“花别人的钱办别人的事”转变为“花自己的钱办自己的事”，需要对政府采购加强监督。

王奇璋指出，政府采购的主要目的是为了保证政府工作效能。而合格的采购需求应具备完整、明确和合规三个特征。

他还从适用范围、优缺点等多角度介绍了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源、财政部依法认定的其他方式（这里主要指的就是竞争性磋商）。他介绍，公开招标是目前最重要的政府采购方式，但其缺乏明确的适用情形，需要政府采购招标方能够清楚地描述需求。与公开招标相比，邀请招标的程序更复杂、采购效率也相对较低。而竞争性谈判一般是以最低价成交，难以满足服务类项目采购的需要，有可能出现“劣币驱逐良币”的情况。询价方式只适用于货物项目；而单一来源方式则有严格的适用情形，需要招标方进行公示。

竞争性磋商采购方式是基于《政府采购法》第二十六条第一款第六项的法律规定，财政部首次依法创新的采购方式，其核心内容是“先明确采购需求，后竞争报价”的两阶段采购方式，倡导“物有所值”的价值目标。

财政部有关负责人在解读《竞争性磋商办法》时曾指出，竞争性磋商政府采购方式是为深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要而新设的一种重要的采购方式。政府购买服务、推广PPP模式相关的采购活动在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面具有一定特殊性，需要在政府采购现行法律框架下，作出创新和针对性的制度安排，明确相关采购活动的法律适用和操作规则，并对政府购买服务具体工作进行指引和规范。

《竞争性磋商办法》中明确，竞争性磋商采购方式是采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程、服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从竞争性磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

竞争性磋商采购方式有五种适用范围，包括：政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。对于科研项目和政府购买服务项目供应商可以是两家。

其中，前三种情形主要适用于采购人难以事先确定采购需求或者合同条款，需要和供应商进行沟通协商的项目；第四种情形主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种情形主要适用于政府采购工程类项目，并与招标投标法律制度和《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）做了衔接。综合来看，竞争性磋商采购方式在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。

竞争性磋商采购方式在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中具有较高的可操作性和适用性。事实上，各采购单位也不能随意选择，也不能简单的认为服务类采购均可适用竞争性磋商方式。应针对具体采购项目特点和要求，严格适用相关法律法规，选择采取竞争性磋商方式。

用竞争性磋商方式采购审计服务的还很少

现状

目前，各级财政部门已经将注册会计师的审计服务列为政府购买服务的内容之一。

记者查询财政部“中国政府采购信息网”后注意到，审计服务招标目前主要采用公开招标的方式，是绝对的主力，竞争性谈判次之、询价采购再次之。审计服务采用竞争性磋商的采购方式使用还很少。以2014年12月1日至2015年6月20日为例，仅有两件审计服务政府采购项目为竞争性磋商的方式，一件为西藏自治区政府采购中心会计师事务所审计服务项目，另一件为黑龙江省农垦总局审计局开展的北大荒商贸集团阿根廷北大荒农业公司专项审计服务采购项目。

上述黑龙江垦区采购招标中心受黑龙江省农垦总局审计局的委托就《黑龙江省农垦总局境外企业专项审计服务采购项目》（项目编号：0678-1599NKZB1089），于2015年6月9日开标后，经磋商谈判小组评审，于2015年6月10日发布了成交结果。这一竞争性磋商采购项目可以作为政府采购采用竞争性磋商方式购买审计服务的典型案例，进行分析研究。

6月10日发布的《黑龙江省农垦总局境外企业专项审计服务采购项目竞争性磋商文件》（以下简称《黑龙江境外审计竞争性磋商文件》）显示，这一份专项审计磋商文件包含着竞争性磋商公告、磋商项目要求、供应商须知、合同草案条款、响应文件格式等详细的内容。

在《黑龙江境外审计竞争性磋商文件》的“竞争性磋商公告”中，明确了项目名称、项目编号、预算金额；项目内容；对供应商的实质性资格要求；获取磋商文件的时间地点等内容；提交响应文件的时间地点等内容；磋商开始时间及地点等，以及联系信息等内容。

据了解，该竞争性磋商采购项目分为五包，一包为九三粮油集团公司所属的三家境外公司专项审计服务、北安管局红星农场合作的阳光农业公司（巴西）专项审计服务；二包为北大荒马铃薯集团所属的两家香港及境外公司专项审计服务；三包为丰缘集团所属的一家境外公司专项审计服务；四包为牡丹江农垦新友谊农业经济开发公司所属的一家境外公司专项审计服务；五包为北大荒商贸集团所属的一家境外公司专项审计服务。每个供应商可以就本项目的多个包进行投标，但最多只能中其中两个包。五个包的预算金额总计为310万元人民币。

据成交公告显示，瑞华、致同两家会计师事务所分别成交两包，成交总价分别为175万、81万，分别低于预算5万、19万。而第五包由于只有一家投标人递交投标文件，为废标。

在“实质性资格要求”方面，《黑龙江境外审计竞争性磋商文件》明确，供应商应在被审计对象所在国家或香港特区设有分支机构或者合作机构（合作机构须出具双方合作协议，并由国内审计机构承担法律责任），并具备境外公司审计资质及审计业绩和工作经验；须熟悉被审计对象所在国家或香港特区的法律法规、会计制度和风土人情。这一要求也是对中国大型会计师事务所国际化能力的实际检验。

在“磋商项目要求”方面，《黑龙江境外审计竞争性磋商文件》明确了审计范围、审计目标、审计重点等内容。供应商主要审计企业设立程序和投资情况，审计截止2014年底企业资产负债所有者权益情况和自公司设立以来历年的经营情况；审计企业经营的合法性和合规性；审计企业存在的潜在损失和风险。

通过审计，检查垦区境外企业设立的合法性；检查境外企业经营的效益性和财务核算的真实性，考核企业经营业绩；检查企业遵守财经法纪情况，揭示财务管理和经营管理中存在的问题，认真分析产生问题的原因，提出切实可行的审计建议；检查存在的各种风险，以及控制风险的措施是否健全和有效，增强企业抗御风险的能力；分析资金运行和资产运用质量，检测企业的获利能力；从主客观两方面分析企业可持续经营能力，真实反映企业财务状况和经营状况。

而重点审计内容包括：审计企业设立情况、企业财务状况、经营情况、财经法纪执行情况和“三重一大”规定执行情况、分析企业存在的主要风险、对企业生产经营情况进行分析。同时，该文件还对中标会计师事务所提出了具体的审计要求。

《黑龙江境外审计竞争性磋商文件》明确，该采购项目的磋商步骤分为四步：磋商小组对响应文件的有效性、完整性和响应程度进行审查；磋商小组所有成员集中与单一供应商分别进行磋商；经磋商确定实质性响应的供应商后，磋商小组采用综合评分法对供应商的响应文件进行综合评分；磋商小组应当根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐成交候选供应商，并编写评审报告。

此次磋商采用“综合评分法”。评审采用百分制，磋商小组各成员分别独立对实质上响应磋商文件的供应商进行逐项评价打分，对磋商小组各成员每一因素的打分汇总后取平均分，该平均分为供应商的得分。

记者注意到，除了审计服务外，财政部于年初进行的“中国管理会计发展规划”专项项目研究有关子项目采购就是采用的竞争性磋商方式。此外，中央财经大学内部控制建设管理咨询服务采用的也是竞争性磋商的采购方式。

有业内人士通过记者提出建议，会计师事务所应该尽快熟悉《竞争性磋商办法》的内容，并在采购实践中熟练掌握竞争性磋商采购方式。

《竞争性磋商办法》让价低者不一定中标

亮点

政府购买服务中，价格因素是必须考虑的。

王奇璋在专题报告中还对竞争性磋商于竞争性谈判采购方式的区别进行了详细说明。他表示，在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上事先合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，到达“质量、价格、效率”的统一。

中注协副会长兼秘书长陈毓圭在介绍举办此次专题报告会的意义时指出，《竞争性磋商办法》要解决的就是政府购买注册会计师服务中的“价低者得”的问题。事实上，在招投标过程中，价低者得的问题越来越严重。2013年以来，中国注册会计师行业一直在进行不正当低价竞争的治理工作。财政部制发《竞争性磋商办法》，不但是政府采购的制度性创新，也是对招投标工作的渐进式改革，要让价低者不一定中标。

在政府购买服务的招投标环节，还存在着过于注重价格，忽视机构实力和专业服务内涵等问题，导致专业服务机构竞相压价、恶性竞争。“以价低为导向，那我们就会陷入一个恶性的循环，越来越糟糕。”有业内人士直言。

全国政协委员，瑞华会计师事务所管理合伙人张连起指出，政府购买服务，报价并不是唯一的因素，报价不是越抵越好。专业服务有无形性，有高知识含量，有高价值服务，我们现在的政府采购服务中，所有的环节是招投标，最后结果都是价低者得。

但像注册会计师审计服务服务类招标采购不能一味地追求低价，如果报价过低甚至以低于成本的报价中标的话，难免会造成中标人在履约阶段粗制滥造，偷工减料，这样也不能保证项目质量。此外，公开招标的方式增加了参与招投标的盲目性，助长了“围标”、“拦标”、“陪标”以及低价竞争的机会主义行为，这已成为压低专业服务价格的一种手段。

在2015年年报审计期间，中注协就以“抵制行业不正当低价竞争”为主题，约谈大华、天津倚天会计师事务所，就会计师事务所规范自身审计服务投标行为，保障招投标项目审计服务质量进行风险提示。中注协相关负责人要求，事务所要进一步建立健全内部业务收费管理机制，在参与投标报价时，调研所属市场审计服务价格水平，综合考虑事务所执业成本、专业优势和客户规模，严禁不正当低价竞标或承揽业务。

在约谈时，中注协相关负责人强调，财政部近期出台的《竞争性磋商办法》，进一步丰富了政府采购方式，体现了“两阶段”采购理念，改革价格评审方法，对推动专业服务市场建设起到了积极作用。

以此次专题报告为契机，学习宣传《竞争性磋商办法》，将是未来注册会计师行业推进政府购买审计服务的重要举措。